ДОКЛАД
ПО ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ
КИРОВСКОГО УФАС РОССИИ ПО СОБЛЮДЕНИЮ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 2017 ГОД и 1 КВАРТАЛ 2018 ГОДА
- Выявление и пресечение актов и действий (бездействия) органов власти, направленных на недопущение, ограничение, устранение конкуренции (статья 15 Закона о защите конкуренции).
За текущий период 2017 года в Кировское УФАС России рассмотрело 65 заявлений о наличии признаков нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Возбуждено 6 дел. Признано фактов нарушения законодательства 0.
При осуществлении государственного контроля (надзора) за органами власти антимонопольные органы активно используют институт предупреждения, введенный по ст. 15 Закона о защите конкуренции 4-ым антимонопольным пакетом с 01.01.2016 г. За 2017 год выдано 103 предупреждения органам местного самоуправления о прекращении действий (бездействия), которые содержали признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Наряду с устойчивой тенденцией роста количества выданных предупреждений наблюдается снижение числа возбужденных дел о нарушении антимонопольного законодательства, что объясняется практическим замещением институтом предупреждения существовавшей до 2016 года практики возбуждения дел по ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Основными сферами деятельности, которые затрагиваются антиконкурентными актами и действиями (бездействием) органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, остаются:
1) распоряжение государственным и муниципальным имуществом (в том числе объекты ЖКХ);
2) принятие НПА.
Наиболее распространенные виды нарушений составляют:
1) передача государственного и муниципального имущества без проведения торгов;
2) передача объектов ЖКХ в нарушение требований Закона о теплоснабжении, а также Закона о водоснабжении и водоотведении.
Особое внимание необходимо уделить негативной практике передачи органами власти Кировской области объектов ЖКХ в нарушение требований Закона о водоснабжении и водоотведении, а также Закона о теплоснабжении.
Региональной службой по тарифам Кировской области 27.09.2017 (вх. от 27.09.2017 № 6751) в Кировское УФАС России направлено обращение и материалы на действия администрации Сырдинского сельского поселения Верхошижемского района Кировской области при заключении с СПК «Звезда» договора аренды муниципального имущества от 01.10.2017 г.
В ходе проверки Кировским УФАС были обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства, которые выразились в следующем.
Администрацией Сырдинского сельского поселения Верхошижемского района Кировской области (Арендодатель) на основании договора аренды муниципального имущества от 01.10.2017 (далее – Договор) осуществлена передача СПК «Звезда» (Арендатор) во временное владение и пользование муниципального имущества: объекты водоснабжения, расположенные по адресу: Кировская область, Верхошижемский район, д. Сырда.
Согласно акта приема-передачи указанные объекты водоснабжения находятся в собственности муниципального образования Сырдинское сельское поселение Верхошижемского района Кировской области.
В соответствии с п. 2.1 Договора имущество передается в аренду сроком на один месяц, с 01.10.2017 по 01.11.2017.
Договор аренды от 01.10.2017 был заключен без проведения процедуры торгов по основанию, предусмотренному п. 11 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции): на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается).
Согласно ч. 3 ст. 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
Таким образом, если все объекты водоснабжения, в отношении которых планируется передача прав владения и (или) пользования, были введены в эксплуатацию менее чем за пять лет до момента опубликования извещения о проведении конкурса, в отношении таких объектов может быть заключен договор аренды, в ином случае – только концессионное соглашение.
На основании ч. 1 ст. 13 Закона о концессионных соглашениях по общему правилу концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения.
В рассматриваемом случае исключение, предусмотренное п. 11 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции в отношении порядка заключения договора аренды, не подлежит применению.
Действия администрации Сырдинского сельского поселения Верхошижемского района Кировской области по передаче указанных объектов водоснабжения по договору аренды без проведения торгов могут лишить иных лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, возможности получить данное имущество в пользование и владение на законных основаниях, путем участия в торгах на право заключения концессионного соглашения, препятствуют осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам, путем создания преимущественных условий для отдельного хозяйствующего субъекта, тем самым приводят или могут привести к ограничению, устранению и недопущению конкуренции на рынке водоснабжения в территориальных границах Сырдинского сельского поселения Верхошижемского района Кировской области и содержат признаки нарушения п. 2, п. 7, п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
В связи с наличием в действиях администрации Сырдинского сельского поселения Верхошижемского района Кировской области признаков нарушения п.п. 2, 7, 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, Кировское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупредило администрацию о необходимости прекращения в срок до 31.10.2017 года указанных действий путем:
- принятия мер по возврату муниципального имущества – объектов водоснабжения, переданных СПК «Звезда» на основании договора аренды от 01.10.2017 в казну муниципального образования.
Предупреждение исполнено в срок.
- Результаты контрольной деятельности в отношении органов власти при проведении торгов (статьи 16, 17, 17.1, 18.1 Закона о защите конкуренции)
В деятельности антимонопольного органа отдельному учету подлежат жалобы на действия организатора торгов при организации и проведении торгов, обязательных в силу законодательства Российской Федерации (за исключением жалоб на закупки в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). Статья 18.1 Закона о защите конкуренции предусматривает особый, упрощенный порядок рассмотрения таких жалоб, который призван обеспечить своевременное и оперативное применение мер антимонопольного реагирования.
Напомним, что в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает торги, предметом которых является:
1) аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление имуществом, иные договоры, предусматривающие передачу прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67);
2) аренда и продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Земельный кодекс Российской Федерации);
3) продажа государственного и муниципального имущества (Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»);
4) реализация имущества должников в порядке, установленном Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федеральным законом от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»;
5) реализация имущества должников в порядке, установленном Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;
6) отбор управляющей организации (постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»);
7) водопользование, рыболовство и добыча водных биоресурсов (Водный кодекс Российской Федерации) и иные торги.
За 2017 года в Кировским УФАС России рассмотрена 31 жалоба на действия организатора торгов, из которых 16 жалоб признаны необоснованными; 12 жалоб признаны обоснованными; выдано 8 обязательных для исполнения предписаний об устранении допущенных нарушений.
В качестве примера выявленного в 2017 году нарушения антимонопольного законодательства показательно решение Кировского УФАС России по делу № 31/05-17ж от 27.07.2017 г.
Комиссия Кировского УФАС признала обоснованной жалобу < > в связи с неправомерным отказом организатором торгов – администрацией Белохолуницкого городского поселения Белохолуницкого района Кировской области в доступе к участию в открытом аукционе на право заключения договоров аренды земельных участков, лот № 6 (извещение № 080617/0160908/01), что приводит к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе к ограничению доступа к участию в торгах, и является нарушением ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Как следует из материалов дела, < >, действующий в интересах < >, подал заявку на участие в аукционе. Документом, подтверждающим полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя, приложенным в составе заявки, являлась доверенность.
По итогам рассмотрения заявки < > было отказано в допуске к участию в аукционе по основаниям, предусмотренным п. 3 ч. 8 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ: заявка на участие в аукционе подписана лицом, не являющимся заявителем; заявка на участие в аукционе и документы представлены лицом, не являющимся заявителем.
Согласно пункту 3 части 8 статьи 39.12 Земельного кодекса РФ заявитель не допускается к участию в аукционе в случае подачи заявки на участие в аукционе лицом, которое в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами не имеет права быть участником конкретного аукциона, покупателем земельного участка или приобрести земельный участок в аренду.
Таким образом, п. 3 ч. 8 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ не предусматривает в качестве основания принятия организатором торгов решения об отказе в допуске к участию заявителя в случае, если заявка на участие в аукционе подписана лицом, не являющимся заявителем, а также если заявка на участие в аукционе и документы представлены лицом, не являющимся заявителем.
Положения Земельного кодекса РФ, а также аукционной документации не содержат запрет на подачу заявки другим лицом, действующим в интересах участника торгов. Отсутствует в указанных положениях и требование о заверении заявителем копий документов, подаваемых в составе заявки на участие в торгах (за исключением перевода на русский язык документов о государственной регистрации иностранного юридического лица).
Факт того, что < > и < > являются лицами, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами не имеют права быть участниками рассматриваемого аукциона или приобрести земельный участок в аренду, в ходе рассмотрения жалобы не подтвержден.
На основании вышеизложенного Комиссия пришла к выводу о неправомерности принятого аукционной комиссией решения об отказе в допуске к участию в открытом аукционе < > по основанию п. 3 ч. 8 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ.
Администрации выдано предписание об отмене протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе и повторном проведении процедуры рассмотрения заявок на участие в аукционе с учетом вынесенного решения Кировского УФАС России. Предписание было исполнено в установленный срок.
По ст. 16 Закона о защите конкуренции рассмотрено 3 заявления, возбуждено 2 дела. По результатам рассмотрения принято нарушений по ст. 16 Закона о защите конкуренции 1 дело.
Следует обратить внимание на нарушения, представляющие наибольшую угрозу для экономических отношений – это действия, направленные на заключение антиконкурентных соглашений между органами власти и хозяйствующими субъектами (ст. 16 Закона о защите конкуренции).
В рамках проведения контрольных мероприятий Кировским УФАС России устанавливаются факты, в которых выявляются схемы ухода от торгов (иных конкурентных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации) посредством совершения действий, сделок и принятия актов, внешне не противоречащих законодательству, но имеющих своей целью прикрыть сделку, которая должна быть заключена на торгах.
Решением Комиссии Кировского УФАС России 01/05-17 от 13.06.2017 г. признан факт нарушения администрацией Слободского района Кировской области, администрацией Стуловского сельского поселения Слободского района Кировской области, обществом с ограниченной ответственностью «Строительно-Монтажное Управление-16» статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившийся в заключении договора № 2-2016/21 о предоставлении участка в пользование на условиях аренды (договор аренды земли) от 21.03.2016 г., договора № 1-57/16 о передаче проектной документации от 21.03.2016 г., муниципального контракта № 197/16 на приобретение здания (наружных сетей, объектов благоустройства, оборудования) для размещения детского сада на 96 мест в дер. Стулово Слободского района Кировской области от 05.10.2016 г., что создает необоснованные и незаконные преимущества, при которых ООО «СМУ-16» поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по строительству нежилого здания для обеспечения муниципальных нужд без необходимости участия в закупочной процедуре, что, в свою очередь, приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства жилых и нежилых зданий в территориальных границах Стуловского сельского поселения Слободского района Кировской области.
Между администрацией Слободского района Кировской области, администрацией Стуловского сельского поселения Слободского района Кировской области и ООО «Строительно-Монтажное Управление-16» достигнуто соглашение, которое направлено на уклонение от проведения закупочных процедур в виде торгов при строительстве объекта: детский сад на 96 мест в дер. Стулово Слободского района Кировской области по ул. Садовая, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке строительства жилых и нежилых зданий (код ОКВЭД2 41.20) в территориальных границах Стуловского сельского поселения Слободского района Кировской области.
Применение выявленной схемы «обхода» от обязательности проведения закупочной процедуры нарушает принцип равного доступа хозяйствующих субъектов на рынок строительства нежилых зданий, что ведет к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также имеет негативный эффект для экономики в целом. Изменение мероприятия по строительству детского сада на приобретение здания под его размещение у единственного поставщика является, по сути, коррупционной схемой: при заключении контракта с единственным поставщиком на приобретение здания существует вероятность расходования финансовых средств бюджета соответствующего уровня публичной власти в большем объеме, чем при проведении конкурентной процедуры при подаче ценовых предложений несколькими хозяйствующими субъектами.
Подтверждением данного довода является тот факт, что по отмененной закупке начальная (максимальная) цена контракта на выполнение работ по строительству детского сада в д. Стулово составляла 50 800 950,00 руб. Предложение о цене контракта победителя аукциона – 46 000 000,00 руб. Цена муниципального контракта № 197/16 от 05.10.2016 г., заключенного между администрацией Слободского района Кировской области и единственным поставщиком ООО «СМУ-16», на приобретение здания (наружных сетей, объектов благоустройства, оборудования) для размещения детского сада на 9 мест в дер. Стулово Слободского района Кировской области составляет 56 442 700,00 руб. (экономия бюджетных средств могла бы составить при проведении аукциона более 10 млн руб.).
Также в данном случае у сторон отсутствуют гарантии надлежащего исполнения обязательств.
Не исключается вероятность изменения целевого назначения здания после регистрации права собственности на объект завершенного строительства за застройщиком.
В настоящее время решение антимонопольного органа находится в стадии обжалования.
Ст. 17 Закона о защите возбуждено 5 дел. По результатам рассмотрения принято решений о наличии нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции 2 дела.
Ст. 17.1 Закона о защите конкуренции возбуждено 1 дело.
По результатам рассмотрения принято решений о наличии нарушения по ст.17.1 Закона о защите конкуренции – 1 дело (в 2016 – 1).
Выдано предписаний – 0 (в 2016 - 0).
- Результаты рассмотрения материалов о включении лиц в реестр недобросовестных участников аукциона (ст. 39.12 Земельного кодекса РФ)
Относительно новый институт в деятельности антимонопольного органа (введен в 2015 году) – рассмотрение материалов о включении лиц в реестр недобросовестных участников аукциона.
В соответствии с ч. 27 ст. 39.12 ЗК РФ в реестр недобросовестных участников аукциона подлежат включению сведения о победителях и единственных участниках аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка.
Порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона утвержден Приказом ФАС России от 14.04.2015 № 247/15.
В случае, если победитель аукциона (или его единственный участник) в течение тридцати дней со дня направления ему уполномоченным органом проекта договора не подписал и не представил в уполномоченный орган указанный договор, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня истечения этого срока направляет сведения в антимонопольный орган для решения вопроса о включении такого лица в реестр недобросовестных участников аукциона (ч. 30 ст. 39.12 ЗК РФ).
В 2017 году Кировским УФАС России было рассмотрено 17 материалов, по 7 из которых было принято решение о включении лица в реестр недобросовестных участников аукциона (в отношении одного и того же физического лица).
При решении вопроса о включении или невключении лица в реестр недобросовестных участников аукциона комиссией принимаются во внимание документы, свидетельствующие об объективных причинах, послуживших основанием для отказа от заключения договора. В подтверждение своей добросовестности лицом могут быть предоставлены различные документы: материалы фотосъемки земельного участка, материалы переписки с кредитными организациями и т.д. Непредоставление лицом документов расценивается комиссией в качестве основания для включения лица в реестр недобросовестных участников аукциона.
Последствиями включения лица в такой реестр является запрет на участие в аукционах на право заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка в течение двух лет.
При этом, в Кировское УФАС России поступают вопросы со стороны граждан о негативных последствиях для юридического лица, если в аукционе принимало участие физическое лицо, являющееся в то же время учредителем такой организации.
По мнению Кировского УФАС России, включение в реестр недобросовестных участников аукциона сведений о физическом лице, участвующем в аукционе от своего имени (в качестве гражданина), может повлечь за собой негативные последствия для юридического лица, учредителем (участником) которого он является, при подаче организацией заявки на участие в аукционе в виде отказа в допуске к участию.
- Рассмотрение заявлений о даче согласия на предоставление государственной (муниципальной преференции)
За 2017 года в Кировское УФАС России поступило 33 заявления органов местного самоуправления о даче согласия на предоставление муниципальной преференции. По результатам рассмотрения заявлений принято решение об отказе в предоставлении преференции по 11 заявлениям. В большинстве случаев основанием такого отказа является несоответствие цели предоставляемой преференции целям, указанным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции.
По остальным 22 заявлениям принято решение о даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения.
В качестве примера приведем заявление администрации Даровского городского поселения Даровского района Кировской области о даче согласия на предоставление муниципальной преференции ООО «Уником» путем передачи в пользование муниципального имущества, предназначенного для оказания услуг водоснабжения.
В настоящее время законодательство РФ не предусматривает возможность передавать объекты водоснабжения путем предоставления преференции.
Изучив представленные документы, антимонопольный орган пришел к выводу, что договор аренды, заключенный с нарушением требований части 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении, в том числе путем предоставления муниципальной преференции, является ничтожным и считается недействительным с момента его заключения.
Кроме того, передача объектов водоснабжения хозяйствующему субъекту в нарушение требований ч. 3 ст. 41.1 Закона о водоснабжении и водоотведении препятствует развитию конкуренции, поскольку создает для данного лица преимущественные условия в получении муниципального имущества во временное владение и (или) пользование и лишает иных лиц, занимающихся аналогичной хозяйственной деятельностью, возможности получить права на эти объекты на законных основаниях.
На основании вышеизложенного Кировским УФАС России было принято решение об отказе в предоставлении муниципальной преференции ООО «Уником» путем передачи в пользование муниципального имущества, предназначенного для оказания услуг водоснабжения.
- Информация о проведенных в отношении подконтрольных лиц проверках
За период 2017 года Кировским УФАС России проведена 2 плановые проверки органа местного самоуправления на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства (в сфере управления и распоряжения имуществом).
По результатам проверок выявлено 3 нарушения.
По результатам плановой проверки, проведенной инспекцией Кировского УФАС России в отношении администрации Куменского района Кировской области, выявлен факт нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем администрации Куменского района выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно принять меры по возврату муниципального имущества – автотранспортного средства коммунального назначения, находящихся в незаконном владении и пользовании ООО «Вожгальское домоуправление» с момента заключения договора переуступки права пользования муниципальным имуществом по настоящее время.
В ходе проверки было установлено, что в 2016 году на основании заявления ООО «Вичевские Коммунальные Системы» между ООО «Вичевские Коммунальные Системы» и ООО «Вожгальское домоуправление» заключен договор переуступки права безвозмездного пользования муниципальным имуществом по ранее заключенному в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства договора безвозмездного пользования № 4 от 08.08.2011.
Согласно пункту 7 статьи 448 ГК РФ, если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено в соответствии с законом.
По смыслу названной нормы, а также из анализа судебной практики, следует, что запрет направлен на обеспечение надлежащего исполнения лицом, выигравшим торги, основного обязательства, являющегося предметом договора, то есть приведенные нормы обеспечивают защиту интересов арендодателя от возможной уступки победителем торгов прав и обязанностей по заключенному на торгах договору в части его исполнения и недопущения ситуации, при которой победителем становится лицо, в силу различных причин не имеющее намерения лично реализовать взятые на себя обязательства, являющиеся предметом договора.
Действия администрации Куменского района по согласованию заключения договора переуступки права безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 2016 года могут лишить иных лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, возможности получить данное имущество в пользование и владение на законных основаниях, препятствуют осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам на рынке аренды муниципального имущества, что содержит признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
- Меры административной ответственности, принятые по результатам установления нарушений антимонопольного законодательства
За текущий период 2017 года отделом контроля органов власти рассмотрено 15 дел об административных правонарушениях:
1 дело по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, возбужденное в отношении должностного лица органа местного самоуправления;
16 дел по ст. 7.32.4 КоАП РФ ( постановления на сумму 90 тыс.руб.);
2 дела по ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, одно из которых было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
